2025年03月12日 星期三
推進(jìn)“放管服”改革成效量化評估，應(yīng)借鑒營商環(huán)境評價的主要做法，著力從突出評估的目標(biāo)導(dǎo)向、構(gòu)建量化的評估指標(biāo)體系、確保評估指標(biāo)的可獲得性、使用獨(dú)立的第三方評估等關(guān)鍵環(huán)節(jié)入手。
近年來，我國持續(xù)深化“放管服”改革，如何量化評估改革成效是當(dāng)前需要深入研究的重要問題?！胺殴芊备母锱c“優(yōu)化營商環(huán)境”緊密相關(guān)，加快推進(jìn)“放管服”改革成效科學(xué)評估，應(yīng)借鑒營商環(huán)境評價的主要做法，著力從突出評估的目標(biāo)導(dǎo)向、構(gòu)建量化的評估指標(biāo)體系、確保評估指標(biāo)的可獲得性、使用獨(dú)立的第三方評估等關(guān)鍵環(huán)節(jié)入手。
“放管服”改革成效評估與營商環(huán)境評價具有本質(zhì)區(qū)別
關(guān)于營商環(huán)境評價，比較典型的是世界銀行的定義與標(biāo)準(zhǔn)。世界銀行將營商環(huán)境定義為一個企業(yè)在開設(shè)、經(jīng)營、貿(mào)易活動、納稅、關(guān)閉及執(zhí)行合約等各個環(huán)節(jié)中，遵循政策法規(guī)所需要的時間和成本。目前，世界銀行的評價指標(biāo)體系包括開辦企業(yè)、辦理施工許可、獲得電力、產(chǎn)權(quán)登記、獲得信貸、保護(hù)少數(shù)、投資者、納稅、跨境貿(mào)易、合同執(zhí)行、破產(chǎn)辦理等一級指標(biāo)，41項(xiàng)二級指標(biāo)，能夠比較客觀地評價一個國家或地區(qū)的競爭能力。
近年來，有不少學(xué)者將“放管服”改革與優(yōu)化營商環(huán)境混為一談，但是要看到，二者內(nèi)涵并不相同?！胺殴芊备母锍尚гu估與營商環(huán)境評價在方法上可以互相借鑒，但二者在本質(zhì)上有較大差別。
一是評估對象不同。世界銀行的營商環(huán)境評價主要是通過評價企業(yè)“獲得感”，進(jìn)而據(jù)此評價營商環(huán)境，但“放管服”改革成效評估不僅需要評價企業(yè)感受，還要評價政府推進(jìn)改革的工作效率、改革推進(jìn)區(qū)域發(fā)展情況。“政府推進(jìn)改革的工作效率”納入評估范圍，目的在于考察政府推進(jìn)改革力度、效率和依法改革情況?！案母锿七M(jìn)區(qū)域發(fā)展情況”納入評估范圍，原因在于，“放管服”改革雖然優(yōu)化了營商環(huán)境，但這并不是最終目的，衡量“放管服”成效如何的一個客觀尺度還在于改革是否推動了區(qū)域發(fā)展。相比較而言，營商環(huán)境評價比較單一，而“放管服”改革成效評估內(nèi)容應(yīng)更加全面。
二是評估內(nèi)容不同。世界銀行的營商環(huán)境評價著重考查企業(yè)在當(dāng)前營商環(huán)境下的實(shí)際感受，而“放管服”改革成效評估更重考察制度變遷的長遠(yuǎn)效果。改革必然帶來制度變遷。一些制度變化不能在“當(dāng)前”階段馬上給企業(yè)帶來較強(qiáng)的獲得感，只有在較長時期內(nèi)才能顯現(xiàn)出改革的效果。例如，社會誠信制度建設(shè)情況、社會公眾參與改革及改革評價相關(guān)制度建設(shè)情況等，對于企業(yè)短期內(nèi)看似沒有什么較大影響，但是在較長時期內(nèi)會對優(yōu)化營商環(huán)境產(chǎn)生重要影響。類似指標(biāo)在世界銀行的“營商環(huán)境評價指標(biāo)體系”中并未提及。
三是評估狀態(tài)不同。世界銀行的營商環(huán)境評價只是靜態(tài)地考察當(dāng)前的營商環(huán)境情況，而“放管服”改革成效評估則需要動態(tài)地考察改革前后的制度變化情況，考察營商環(huán)境變化背后的制度原因。例如，在某市的改革中，企業(yè)項(xiàng)目審批時間由平均79天，減少到6天；審批環(huán)節(jié)從17個，減少到2個。營商環(huán)境評價只把當(dāng)前的審批時間6天、審批環(huán)節(jié)2個納入營商環(huán)境評價中，但是“放管服”改革成效評估則需要對審批時間、審批環(huán)節(jié)在改革前后的變化幅度有個動態(tài)對比。進(jìn)而分析審批時間、審批環(huán)節(jié)變化背后的制度變化原因。
四是評估背景不同。世界銀行的營商環(huán)境評價適用于各個國家的普遍情況，而“放管服”改革成效評估必須充分考慮中國國情。例如，營商環(huán)境評價指標(biāo)體系只考慮了企業(yè)納稅的情況，而在我國，雖然“費(fèi)改稅”不斷推進(jìn)，但是很多地方仍然保留不少“費(fèi)”，增加了企業(yè)負(fù)擔(dān)。再如，營商環(huán)境評價一視同仁地考察所有企業(yè)的“獲得感”，但是在我國，即使是在同樣的制度環(huán)境下，不同所有制企業(yè)的感受也不一樣。而這些在我國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌過程中所獨(dú)有的因素，在世界銀行的營商環(huán)境評價中并未考慮。
“放管服”改革成效評估需抓住四個關(guān)鍵環(huán)節(jié)
雖然營商環(huán)境評價與“放管服”改革成效評估有著本質(zhì)不同，但是營商環(huán)境評價方法對“放管服”改革成效評估具有重要借鑒意義?！胺殴芊备母锍尚гu估應(yīng)借鑒營商環(huán)境評價的主要做法，抓住四個關(guān)鍵環(huán)節(jié)：
第一，突出評估的目標(biāo)導(dǎo)向。企業(yè)是市場和投資的主體，也是“放管服”改革的直接受益主體?！胺殴芊备母锏闹饕康脑谟冢ㄟ^簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)，推動流程再造和機(jī)制再構(gòu)，最大限度地降低企業(yè)成本、提高企業(yè)效率、激發(fā)企業(yè)活力。這一主要目的決定了“放管服”改革成效評估必須把企業(yè)受益情況作為主要評估對象。
第二，構(gòu)建量化的評估指標(biāo)體系。量化指標(biāo)體系是改革成效評估的“依托”，構(gòu)建科學(xué)的評估指標(biāo)體系，是客觀評價改革成效的關(guān)鍵所在。評估改革成效是最終目標(biāo)，但是改革成效不可能通過測量直接獲得，需要通過幾個方面的子系統(tǒng)對改革成效進(jìn)行系統(tǒng)描述，再圍繞每個子系統(tǒng)，選擇出具有代表性的、可直接獲得的評估指標(biāo)。最終目標(biāo)和子目標(biāo)共同構(gòu)成改革成效評估指標(biāo)體系。
第三，確保評估指標(biāo)的可獲得性。這是“放管服”改革成效評估能夠順利實(shí)施的重要保障。如果有些指標(biāo)只是理論上符合邏輯，但是實(shí)踐中很難獲得，那么這些指標(biāo)也不宜納入指標(biāo)體系。指標(biāo)數(shù)據(jù)來源主要包括五個方面，一是政府部門提供的數(shù)據(jù)，主要是統(tǒng)計部門提供的統(tǒng)計數(shù)據(jù)；二是改革所涉及企業(yè)提供的數(shù)據(jù)，是企業(yè)辦理相關(guān)事項(xiàng)實(shí)際所需的時間、成本等；三是實(shí)地調(diào)研得到的一手實(shí)際數(shù)據(jù)，是實(shí)際考察企業(yè)辦事流程所獲得的數(shù)據(jù)；四是針對改革所涉及的企業(yè)進(jìn)行社會調(diào)查，發(fā)放調(diào)查問卷所獲得的數(shù)據(jù)；五是逐項(xiàng)對比改革前后相關(guān)制度所規(guī)定的數(shù)據(jù)值。
第四，使用獨(dú)立的第三方評估。這是確保評估結(jié)果具有客觀性、專業(yè)性、公正性的重要保證。一方面，“放管服”改革在大量技術(shù)細(xì)節(jié)上都有突破性，這就要求改革評估必須具有極強(qiáng)的專業(yè)性和科學(xué)性。另一方面，“放管服”改革也涉及各方面的利益考量，要求評估具有極強(qiáng)的公正性。而第三方評估機(jī)構(gòu)是獨(dú)立于政策制定之外的機(jī)構(gòu)，不受相關(guān)利益主體左右。因此，“放管服”改革成效評估必須采取第三方評估的方式。
